不动产登记是否适用容缺受理

容缺受理系行政审批事项中推行较广的一种受理模式，典型的如行政许可。然而不动产登记与行政审批却有着根本的区别，不动产登记并非登记机构对于申请人提交申请的审批，而是一种对申请予以审查后的记载。其往往被视为一种特殊的行政行为。那么其是否亦适用容缺受理呢？

笔者以为，所谓的容缺受理实则是推行的一种工作模式，是在一种前提条件之下为行政相对人或者申请人等创设的一种便利。其并未明确限定在必须系行政审批事项，只要存在需提交申请要件和材料这一形式，那么此材料和要件便具有缺失的可能，便应推行容缺受理这种模式以为申请人和相对人提供便利。

同时容缺受理在实务中亦有其优点和好处，虽然申请人提交材料存在一定欠缺和瑕疵，在登记机构先行予以“受理”的情况下无疑是对于申请人申请的初步肯定，纵使尚需补齐其他次要材料之要件，但是此种先行“受理”和“容忍”无疑在心理上拉近了作为申请人的办事群众和登记机构的距离。如此便有利于稳定登记秩序，营造良好的营商环境。此系容缺受理在对外关系的影响上的优势。

此外容缺受理系登记机构对于申请人申请材料予以初步审核之后对于欠缺材料的把控，与“一次性告知”制度是相匹配的。试想在登记机构先行容许部分主要材料的收执之后，嗣后由申请人再行提交缺失材料时便免去了再行审核的繁琐，于申请人和登记机构皆为双赢之举。

纵然容缺受理具有一些优势和优点，然而在登记机构实施此项举措之时，笔者以为仍应注意几个问题。

对于要件的缺失，虽然此种模式唤作容缺“受理”，但此种受理应与登记程序中的受理明确区分。登记程序中的受理包括登记范围、申请主体、身份证明及申请材料的查验及询问以及录入申请信息并经出具受理结果的过程，其系一整个系列的初步审查。而容缺受理的受理往往特指针对提交材料范围和形式的审查，在针对所需材料予以理顺过程中发现存在材料缺失的便予以告知其所缺失材料并先行予以收执。

那么在此种情形下，登记机构在缺失要件的情形下，无论要件系主要材料还是次要材料皆无法针对全部材料予以全面审核，并经询问申请人予以查验登记申请进而录入登记系统以切实的进入受理程序。故而此种容缺受理，在不动产登记环节，易理解为一种材料的先行收执，而非在缺失要件的情况下下启动登记程序进入受理环节。因为不动产登记较之其他行政审批事项较为特殊，其所需材料的主次实则难以区分，同时相互之间材料往往存在相互印证和关联，缺失其一往往影响对整个登记申请是否能够受理的判断。

故而此情形下，登记机构不应予以提前受理申请人申请，应在申请人补齐相关材料之后，展开对申请人的询问后予以启动受理程序。如此可避免先行受理登记时限已然启动而造成的潜在超越办理时限的风险，同时又能符合《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）受理程序的要求。故而，容缺受理应首先把握受理的时点并非容缺之时启动，而是申请人补正之后启动。

《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十七条第（二）项规定：“申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；”

第（三）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；”第（四）项规定：“申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”这几条规定共同构成了不动产登记中的“一次性告知”制度。

此种制度发端于《行政许可法》中的一次性告知制度，可见不动产登记虽具有区别于行政许可的显著特征，然而在一次性告知制度上，鉴于其具有便利当事人的显著作用，故而具有相通之处，同时一次性告知制度可谓与容缺受理相辅相成，一次性告知予以适用的前提下，容缺受理显然同样可以予以适用。

然而值得关注的是，登记机构在容缺受理的背景下适用一次性告知制度，需明确把握告知的形式和告知的程度。首先，对于告知形式上，《暂行条例》第十七条第二款明确规定：“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”前文已述，虽然容缺受理，但仍与《规范》的受理程序不同，仅为登记机构对缺失次要申请材料的收执，故而，登记机构不宜出具受理通知单，而相应的应出具不予受理通知单。

此种告知形式有且仅有此一种书面的形式，其一固定登记机构告知申请人缺失材料而不予受理的证据。其二避免视为不予受理的风险。实务中，很多登记机构习惯以口头形式告知申请人，实则便容易陷入被“视为受理”的风险。笔者以为，在书面告知材料的形式上，鉴于容缺受理与一次性告知的并行适用，不仅应向申请人出具不予受理通知书，同时由于容缺受理的需要，登记机构对于申请人部分材料的收执，应相其出具收执材料明细，由受理人员与申请人同时在材料明细上予以签字，以明确双方责任，避免材料遗失所造成的风险。

其次，对于告知内容上，应书面明确申请人所缺失材料的明晰，此为材料内容方面的告知，同时依据《暂行条例》规定，亦包括可予以修正材料的告知和登记范围的告知，如材料可以予以现场修正的，可以告知申请人予以修正并指导配合申请人修正；对于不符合本登记机构受理范围，不属于登记机构管辖或者不属于《暂行条例》明确的不动产权利的，应一并予以书面告知。

在配合一次性告知制度的适用同时，登记机构收执申请人容缺材料之后，存在对于此材料的保存问题。鉴于申请人何时能够提供齐全资料并不明确，此时便存在登记机构便面临此类尚未进入受理程序的材料保存问题。首先笔者以为，此类材料切忌先行受理，通过先行拍摄申请人所提交主要材料，嗣后申请人提交齐全后再行补全的形式。

虽然可以一定程度上减轻受理人员压力，但是依据前文阐述，其容易造成时限的计算提前，同时容易与其他正常收取的材料相混淆。其次，登记机构宜针对此类容缺申请设置专门存放场所，并将收执材料明细与不予受理通知书、一次性告知补齐材料明细登记共同保存。待申请人补充齐全申请材料之后，方予以受理，并将收执明细与不予受理告知书等一并予以存档。

此外，登记申请材料中虽然对于主次材料较难区分，但是仍可以根据申请人所提交材料的内容及具体情形予以把握。比如，申请人遗漏身份证明材料的，则登记机构难以把握申请人身份，此时身份证明材料便应视为主要材料而不应适用容缺受理。在比如，抵押权登记申请中申请人缺失借款合同的，登记机构则难以依据借款合同这一原因材料把握抵押权的主债务关系，其便为主要材料而同样不应予以适用容缺受理。

相反，若申请人缺失的材料并不影响对于登记申请主要意思表示和事项的判断的，那么缺失材料便应视为次要材料而可以允许使用容缺受理，如法人作为申请人申请登记的，缺失相关委托材料的，则可以先行收执，要求申请人事后补正而适用容缺受理。故而可见，容缺受理并非一概而论，而应有所区分，否则将不当的扩大容缺受理的范围，使得一些不符合登记受理条件的申请纳入登记机构工作范畴，无疑将无端增添登记机构的压力和负担。